新加坡公积金制度与时俱进

 　　从今年9月1日开始，在深圳享受最低生活保障或职工本人及家庭成员患恶性肿瘤等9种重大疾病的，将可以提取本人住房公积金账户内的余额。此次深圳住房公积金提取业务的变革引起了社会的广泛关注,并获得民众的一致好评。

　　公积金制度与时俱进扩大适用范围，这在新加坡早有先例。作为世界上历史最长的社会保障体系之一，新加坡中央公积金制度(Central Provident Fund)在实行至今长达半个世纪的时间里为新加坡人民提供了非常全面的社会保障，该制度从单一的养老保障项目逐步发展到综合性保障项目，在渐次扩容中不断得到完善。

　　新加坡的中央公积金制度是世界上最完善社会保障体系之一，但这项制度并非没有缺陷，随着经济衰退以及老龄化问题的到来，新加坡曾面临着企业无力缴费、老龄会员过早取完公积金存款等问题。为此，新加坡政府也做出了相应的改革，与时俱进的改革措施也收到了良好的效果。

　　总体来看，新加坡中央公积金制度无疑是成功的。该制度重视家庭在社会中的作用，并以家庭为中心来处理社会问题。50多年的制度实践证明，这在维护社会稳定、促进就业等方面起到积极的作用。中央公积金制度成功的基础在于实现了制度法治化。整个公积金制度是在完善的《中央公积金法》规范下运行的，这给社会保障执行力的提高和相关规章制度的完善提供了法律保障。此外，新加坡中央公积金是由一个代表雇主、雇员和政府利益的专业投资机构来管理，他们的举动都受到了来自各方面的监督，严密防止保障基金被贪污和挪用也是新加坡中央公积金制度成功的重要原因。

　　公积金使居者有其屋

　　新加坡的中央公积金制度于1955年7月开始设立，是政府、雇主和雇员共同参与的一项强制性储蓄保险。政府通过这一制度有效地调控消费基金，解决职工购买住房和退休后的养老问题。

　　在中央公积金制度设立之前，新加坡还是英国的殖民地人民生活环境恶劣，很多失业人士缺乏社会保障，为了逐步改变这种状况，同时又避免政府承担财政责任，于是政府立法建立了这种自助性的保障模式。在1955年到1965年时期，新加坡实行了单一的养老保障，那段时期新加坡社会比较动荡，政府的工作重点是协调社会各方面的关系，维护社会安定。

　　自1965年独立后，新加坡政府继承了这一制度模式。此后，随着新加坡社会的逐步稳定和经济的高速发展，中央公积金制度也实现逐步扩容和完善。1968年10月，新加坡政府开始实行“居者有其屋”的公共建屋计划，允许会员动用公积金储蓄购买政府组屋，这是政府首次动用公积金储蓄来实现国家的政策目标，也标志着开启新加坡组屋年代的到来。到1970年，已经有超过1／3的人口住进了建屋局的组屋。中央公积金制度对解决“居者有其屋”计划遇到的住房筹资问题起到了决定性的作用。

　　“当年的新加坡颇有点国家社会主义的色彩。”新加坡新安建筑设计事务所创办人、国际建筑师沙龙主席黄哲贤回忆说，“每一栋组屋从形式到结构都是一样的，用数字标明楼号，家家户户的门直对走廊，缺乏公共空间与居室的私密性过渡，看上去就像一排军营。为了表示空间的公共性，我们甚至把每一栋楼的第一层架空，让所有居民"共同拥有"。”事实证明，公共组屋符合当时的国情，成为了维护社会稳定和民族团结的基石。

　　长期以来，新加坡政府坚持以政府分配为主、市场出售为辅的原则，牢牢掌握了房地产市场的主动权。政府制定了细致和周全的法律法规，对房地产市场进行严格监控。发展建屋局严格限定居民购买组屋的次数；居民购买组屋后一定年限内不得整房出租，仅允许房主与租户合住；组屋在购买后5年之内不得转让，也不能用于商业性经营，否则将受到法律严惩。组屋政策和这些措施既解决了大部分国民的住房问题，又有效防止房地产商炒作组屋。此外，新加坡还征收高额房产税，以杜绝炒房。

　　公积金制度引导民众理财

　　自从实行“居者有其屋”计划后，中央公积金的适用范围逐步拓宽。如可向获准的保险公司购买年金保险，20世纪80年代实施的保健储蓄计划、家庭保障计划。家属保障计划、教育计划等。1986年，政府还首次允许公积金会员将公积金储蓄投资到有风险的证券市场。此后，中央公积金的投资工具逐渐增多，投资组合也更加灵活。经过50多年的时间，新加坡中央公积金制度已经发展成为一种向社会成员提供养老、医疗、储蓄以及教育的全方面社会保障制度，而其保障范围也从公共和私人部门内的雇员扩大到自雇者，会员人数也由建国之初的18万增加到几百万。

　　新加坡辉立证券有限公司的投资分析师认为，中央公积金通过多次调整逐渐趋向完善，允许会员动用公积金存款购买人寿保险，投资股票和债券以及支付子女的教育经费等，而且会员有三分之一以上的收入放在中央公积金里，再加上政府积极组织会员进行理财教育，中央公积金局、金融管理局以及当地银行、保险等机构大力配合，使得新加坡人理财品种更加倾向于房产、保险和证券，家庭合理投资和理财观念深入人心，这些很大程度上就是受国家中央公积金制度影响。

　　应对经济衰退下调缴费率

　　从20世纪70年代开始，工业化的快速发展创造了新加坡的经济繁荣，人民生活水平迅速提高，通货膨胀也开始出现。此时中央公积金局推出提高公积金缴存率的办法，这项措施抵冲了不断增长的通货膨胀率对国民生活水平的影响，符合当时的新加坡国情。民众在享受经济高速增长的同时，还储备了大量资金防范未来的风险。经济高速发展时期，除了基本的养老功能外，中央公积金制度作为公共财政资金的补充，还参与修建学校、道路、电站等基础设施建设，减轻政府财政压力。此外，作为一种抵冲通货膨胀率的工具，公积金缴存比例后来曾一度达到50%，减轻了通货膨胀对人们生活的影响，有利于宏观经济健康运行。

　　亚洲金融危机后，低迷的经济使得大多数新加坡企业出口乏力，海外投资也随之减少。在经济低迷时期，中央公积金的高缴费率此时让企业不堪重负，经济衰退也使新加坡著名的中央公积金制度面临重大的考验。

　　基于经济衰退的背景，为重振新加坡的国际竞争力，减少较高社会保障负担的不利影响，2003年下半年，当时的新加坡总理吴作栋宣布对中央公积金制度进行重大改革。改革内容主要是：从2003年10月1日起，公积金总缴费率将下调3个百分点至33%，雇员保持20%，雇主缴费率则从16%减为13%。此外，政府也计划在2006年1月1日，进一步把缴纳公积金的薪金顶限调低，雇主也可因此节省工资成本。此次改革通过降低强制缴费率的手段达到削减企业成本，提升企业竞争力的目的。

　　加速改革应对老龄化问题

　　与其他发达国家一样，新加坡人口老龄化问题也日趋严峻，而且由于经济社会发展带来人们观念上的变化，家庭规模呈现出小型化趋势。据中央公积金局的资料显示，新加坡65岁以上的人口数目急增，1980年老龄人口11.2万人，老龄人口与劳动人口的比例是1∶14；2005年老龄人口29.1万人，老龄人口与劳动人口的比例是1∶9。而这正好说明了自独立以来，新加坡政府在维护社会安定，促进经济繁荣，确保国民安居乐业等方面取得了卓越的成果。

　　据中央公积金局预计，到2030年，将有20%的新加坡人成为60岁以上的老人。国民平均寿命的延长是政府推行良政的体现，但也意味着必须增加公积金账户的储蓄额度来应付日益增加的养老费用。如果不未雨绸缪，必将给国家和工作人口带来巨大压力。而且人口寿命的持续提高将使得老龄人公积金中的存款在其有生之年过早耗尽，以致难以维持以后的生活。随着人口老龄化趋势加速到来，如何让新加坡平稳过渡到老龄社会，已经成为新加坡政府当前所面临的一个新挑战，也成为促使公积金制度改革加速的主要动力。

　　中央公积金作为一种长期储蓄替代了社会福利的保障费用，它是不允许被随便动用的。这就有可能造成过度的储蓄必然导致需求的减缩。因此，有学者担心，强制将会员30%以上的薪金储存到中央公积金里会抑制消费需求。长期人为的、强制的限制国内消费的扩大，会造成经济衰退。

　　这些担忧在世界经济不景气时期逐渐变得明显。新加坡企业出口乏力，此时高储蓄率反而抑制了消费需求，束缚了经济活力。而且在全球老龄化问题日益突显的这个时代，这种养老制度越来越跟不上新加坡老龄化的速度，这使得新加坡政府决定对公积金制度进行又一次重大改革。

　　2007年，新加坡政府推出了新的公积金利率制度。新的利率制度将部分户头的存款利率同金融债券利率挂钩，完全颠覆了过去几十年来采用的固定利率模式。在新的制度下，公积金特别户头、医疗户头和退休户头的存款利率比10年期新加坡政府证券12个月的平均收益还要多。

　　此外，中央公积金制度改革的另一大方面是推出公积金终身入息计划，即让会员从最低存款提取年龄开始可以获得每月入息直到终老。公积金终身入息计划很大程度地解决了新加坡人口寿命延长带来的养老保险金不足的问题，使得中央公积金制度有能力保障会员老有所养。

　　深度分析

　　独立运作，多方制约

　　CPF的成功之道

　　总体来看，新加坡中央公积金制度（CPF）无疑是很成功的。该制度在50多年的实践中始终顺应国家社会发展的需要：从单一的养老保障到综合性社会保障，从经济高速发展时期的高缴费率到经济低迷时期的较低缴费率。从应对人口寿命延长以及老龄化问题到来时未雨绸缪的改革，我们看到了与时俱进的中央公积金制度，与时俱进的新加坡政府。

　　中央公积金制度重视家庭在社会中的作用。中央公积金有很多项目是为一整个家庭所考虑的，如家庭保障计划、家属保障计划、健保双全计划等。家庭保障计划是为购买组屋的公积金会员家庭提供保障，健保双全计划则为参加公积金会员及其家属服务的一项收费低廉的医保计划。这些以家庭为单位的保障项目符合新加坡人的家庭观，以家庭为单位来处理一些棘手的社会问题显得更容易，从而促进社会的稳定和发展。

　　新加坡采取了独立管理机构的模式，并实现多部门相互制约。一种公积金制度如果没有严厉有效的监督机制，那么建立优越的制度将成为空谈。由于中央公积金制度事关民众基本利益，能否保证中央公积金的运作透明廉洁将是决定其能否取得成功的重要方面。为此，这种管理模式孕育而生。

　　新加坡公积金实行全国统一管理，并建立了中央公积金局。中央公积金局是统一管理中央公积金的权威机构，主要是由雇主代表、雇员代表、政府代表组成。该局虽隶属于劳工部，但其性质是半官方的独立机构，其他部门不能干预其日常运作。中央公积金有着专门的收缴、投资和发放系统，独立于政府财政预算之外，以避免公积金被政府部门挪用或贪污。同时，中央公积金账户须始终保持透明，每年都要经过国家审计局审计并对外公开。

　　此外，管理公积金的各部门权责分明。劳工部负责制定政策并进行监督而不参与具体事务，中央公积金局主要负责征收费用、保存记录以及支付收益等日常事务。公积金的相关投资政策则主要由新加坡货币管理局和新加坡政府投资管理公司两个机构执行，这两个机构的工作均须接受公积金局的监督。

　　如此，公积金的管理运作形成了一个多方制约的机制，这种相对独立的机构设置、规格较高的监管以及代表三方利益的管理模式，为加强公积金的管理，保障其可靠性、安全性奠定了基础。大量的公积金在多方严密的监管下也就成为政府高效发展经济的资金。

　　法律是保障这一制度实施的基础。新加坡政府为保障公积金制度的实施而制定了《中央公积金法》，并保护公积金会员的合法权益，规范管理、使用公积金储蓄的行为。整个公积金制度是在完善的《中央公积金法》规范下运行的，这给社会保障执行力的提高和相关规章制度的完善提供了法律保障。