90年代房改实录：工商银行嫌少不愿存住房公积金

从1993年到1998年，我担任国务院住房制度改革领导小组办公室主任。当时，住房制度改革在80年代试点工作经验的基础上，进入全面推进、综合配套改革的阶段，取得了突破性进展。这段经历让我永远不能忘怀，既有看到老百姓通过房改改善了住房条件，发自内心的喜悦和自豪，也有不少不如意之处，尝尽了酸甜苦辣……

房改的由来

改革福利分房制度，实行住房商品化，是我们一直想改而又怕改、担心改不动的一个老大难问题，它涉及到各个部门、单位和职工群众的切身利益，关系到整个社会的发展和稳定，因此在启动阶段非常艰难。

传统福利分房制度可以概括为实物福利分配、低租金近乎无偿使用、国家或单位所有的体制。随着时间的推移，其弊端越来越明显。政府和企业建房投资越多，支出的维修费用和住房补贴就越多，投资不能实现自身积累，包袱越背越重。本来具有很大活力的房地产业、建筑业也因此得不到发展，住房供应极度短缺。1978年全国城镇人均住房面积不仅没有增长，反而从解放初期的4。5平方米下降到3。6平方米，缺房户甚至几乎占到城镇总户数的一半。显然，传统住房制度难以为继，非改不可。同时，传统住房制度低租金近乎无偿使用的特点，还刺激了人们多占房、占好房的欲望，助长了以权谋房、分配不公的不正之风。

缓解住房紧张状况，是房改提出的最初动因。1980年，小平同志在同中央负责同志谈话中，针对当时普遍存在的住房难问题，作了重要讲话。他说：“城镇居民个人可以购买房屋，也可自己盖。不但新房子可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款，10年、15年付清。住宅出售以后，房租恐怕要调整，要联系房价调整房租，使人们考虑到买房合算，因此要研究逐步提高房租。”小平同志的讲话虽然没有使用“住房商品化”的提法，但涵盖了住房制度改革的绝大部分内容，由此，城镇住房制度改革正式起步。后来，国务院成立了住房制度改革领导小组，加强对这项工作的领导，安志文、陈俊生、林汉雄、陈锦华、李铁映同志先后担任房改领导小组组长，下设办公室。

小平同志提出住房制度改革，当时从国家到企业都能接受，而广大干部群众更是普遍拥护。烟台市是我国第一个搞房改的城市，市长俞正声抓房改比较得力，得到各阶层群众拥护。1987年烟台市召开人代会换届时，他得了全票，房改起步早不能不说是其中一个重要因素。

尽管各个方面普遍拥护或者接受房改，但80年代的房改经历了从出售公房试点、民建公助建房试点到提租补贴试点，在实践中步履蹒跚，困难重重。为什么这么难？笼统来讲，就是一个“钱”字——住房消费补贴。建国以来，我们一直实行的是低工资制度，职工工资当中没有或者只有很少的住房消费因素。按照当时的话语，不管你提租还是售房，都先要往老百姓的兜里装钱，然后老百姓才能从兜里往外拿钱，否则不可能。经历了80年代初的公房出售试点以后，各方面达成共识，必须要给职工发放住房消费补贴，这是房改成败的关键。

但是，国家财政很困难，年年赤字，一直到1994年分税制改革以前都如此，甚至到了中央向地方借钱过日子的程度。

住房消费补贴资金从何而来？1988年的全国住房制度改革第一个总体方案，主要提出两条路，但实践证明，当时历史条件下都很难走通。

一条路是原有住房投入资金的转换，也就是把原来用于住房维修、管理、建设的资金转化为对职工的住房补贴，以支持大幅度提高租金，进而促进售房。这条路设想是好的，但忽视了住房单位所有这个特点，有的单位有住房投入资金，有的没有，即使是有住房投入资金的，资金来源也都是无序、混乱的，很多是挤占、挪用了其他资金，一转换就没了。

另一条路是出售公有旧房。80年代全国旧房有20多亿平方米，搞好了房改资金就有保证，关键在于售房价格，80年代初新建公房出售已经表明价格不能高。但问题恰恰就出在这里。当时主流观点认为，这些房子是国家固定资产，只能按市场价出售，购买者才能得到全部产权。1988年和1991年两个房改方案中卖房都是以此作为理论基础的。在这种价格下，公房出售当然很难正常推进。考虑职工经济承受能力，各地制定变相的优惠政策，一度出现低价售房风。1991年和1993年底，国务院和中央办公厅先后发出紧急通知，停止公房出售并冻结售房款。此外，当时坚持公房出售的同志还承受了巨大的政治压力。有些部门坚持认为卖房就是使国有资产流失、败家子，就是资产阶级自由化。

90年代初期，全国房改工作开始加快。陈锦华当时任房改领导小组组长，采取了贵在起步的策略，抓住京、津、沪三大直辖市房改的示范带头作用，带动全国房改的全面起步。改革试点的早期，都集中在中小城市。但中小城市的试点经验，很难在全国推广。而实际上，大城市尤其是特大型城市，因为职工住房的困难比较突出，更需要通过改革来改善住房条件，有改革的紧迫性和积极性。住房制度改革领导小组先后向全国转发了上海、北京、天津的房改方案。实践证明，这一策略成功了，到1993年底，全国除西藏、江西外的所有省区全部出台了房改方案。

1994年房改决定出台

邓小平南方谈话和党的十四大，解决了计划和市场的关系问题，提出建立社会主义市场经济体制，从根本上确定了住房制度改革的方向，对房改理论研究和房改实践深化是一个巨大的推动。

当时，朱基副总理分管房改工作，他曾语重心长地强调，我们共产党执政了几十年，如果老百姓的住房问题长期得不到解决，无法向老百姓交代。房改工作确实需要抓得更快一点、更好一点。朱基这番话是有感而发，他任上海市市长之初，上海市居民住房人均只有4平方米，上海市人大代表对此反映强烈。为此，他派人到新加坡考察，借鉴、引进了住房公积金制度。朱基的工作作风是雷厉风行，真抓实干，善于决断、敢于决断，对这一时期的房改起了很大的推动作用。

1993年，住房制度改革领导小组开始着手《关于加快城镇住房制度改革的决定（草案）》及有关配套文件的起草工作。国家体改委副主任兼住房改革领导小组副组长刘志峰，具体负责起草工作。此后不久，李铁映接替陈锦华担任住房改革领导小组组长。

我差不多和刘志峰同时开始从事房改工作，一开始主要是摸底，进行调查研究，为此走遍了大半个中国。这次调查对我震动很大。有三点印象很深：一是广大干部群众对房改非常迫切。我们到天津调查了解到，国企职工的住房困难问题非常严重，分房才分到50年代参加工作的职工，而且有很多年没有大量盖房子。二是房改切忌一刀切。中国太大了，发展不平衡。中央要在一些大的关键问题上提出统一的政策，但具体的实施方案要因地制宜。我们在北京调查时，副市长张百发就曾经讲，不管什么地方的经验到北京都不好使。北京是中央党政军所在地，这地方一出问题，那问题大了。三是方案一定要有可操作性。各地房改工作人员纷纷诉苦，房改搞了十几年，走走停停，总是推不开，不能埋怨他们，问题是上面一些重要的政策只有原则规定，没有具体办法，这让下面做具体工作的人无所适从。