关于住房公积金管理中心科室管理关系的探讨

   一 、对当前住房公积金管理机构及科室管理的基本现状的分析

我国住房公积金制度从新加坡学习并引进已经20年，目前基本上在我国推行成功，形成比较独立的制度体系，发挥十分积极的经济和社会效益。全国住房公积金缴存余额稳步增长，资金规模逐步扩大，截至2011年底，缴存余额高达2．1万亿元。国家对这项资金的监管也费尽心思，从住房和建设、财政、人行、房管等部门进行监管。可是，住房公积金管理机构却一直在探索当中。

自住房公积金管理机构诞生起就找不到娘，有挂靠财政、住建、体改等部门的，有的机构只有名，没有实，业务全部委托银行办理的。到现在，住房公积金管理机构也有由同级政府独立管理，也有住建部门管理的。各省市基本上只有一级（直辖市是厅级、省自治区是县级）住房公积金管理机构，相互独立，各自管理，办事程序和管理方法五花八门，没有统一标准。从中央到地方只有纵向监督机构，没有垂直管理机构，没有形成管理层次，没有起到指导业务的功能。虽然说“天下住房公积金一家”，不过，只是一个个独立的小家庭。

住房公积金管理机构设置乱，势必影响到住房公积金管理中心内部科室的设置就各显神通。就拿县级住房公积金管理中心来说，科室名称有设成科室的、有设成处室的、有设成什么部的，应有尽有。就同一个功能的科室，如办公室，各地设置不一，有设综合科、综合秘书处、综合管理部等不同称谓，信息技术科的设置从科室名称到管理职能方面，有的住房公积金管理中心就有三到五个功能和管理职能相似或内容交叉的部门，内部管理机构多而杂，重复浪费资源和人力，相对办事效率就低下，人浮于事。

住房公积金制度在我国从建立到现在的20多年里，不管从住房公积金的归集缴存余额来看，还是从住房公积金对职工的住房条件改善情况来看，都起到不可否认的成果。实行住房公积金制度，结束对职工的实物分配住房到开始货币分配住房巨大的转变，不但从住房观念上彻底改变住房分配制度，而且把从人们的思想认识方面提高到社会改革这个大的层面上来。

但是，从目前住房公积金管理机构的设立和内部科室的设置来看，全国没有形成一个统一完整的管理和经营模式，各自为政，机构的管理效能良莠不齐，社会效益贡献好坏不一。住房公积金管理中心内部管理科室设置从称谓到科室职能方面存在明显不足之处，领导人为设立科室可能的大，没有完全考虑科室职能的作用和效用，有失科学性和合理性设置，更没有认真研究到科室管理之间相互关系和科室职能之间依存关系，导致科室之间相互推诿，人浮于事，管理效能不高，势必形成整个单位办事效率不高，形成不了一个强有力的办事机构。

然而，设立科室出现这么多的问题，就是没有搞清正确的科室管理关系，没有搞清科室管理事务的需要到达正确过程和产生的效益。

二、住房公积金管理中心管理科室的职能权限来源

  （一）《住房公积金管理条例》规定的工作职能职责对科室职能的影响

《住房公积金管理条例》是中国住房公积金制度唯一的国家级法律，笼统的规定了住房公积金管理、归集、使用、监督和处罚方面的基本要求，对有的规定界限模糊不清，没有可操作性，给各地住房公积金管理带来了很大随意性，因而造成住房公积金管理各自为政的管理局面。

《住房公积金管理条例》第十一条中规定住房公积金管理中心的履行职责：编制、执行住房公积金的归集、使用计划；负责记载职工住房公积金的缴存、提取、使用等情况；负责住房公积金的核算；审批住房公积金的提取、使用；负责住房公积金的保值和归还；编制住房公积金归集、使用计划执行情况的报告；承办住房公积金管理委员会决定的其他事项。通过分析住房公积金管理中心管理职责，按照职能需求，住房公积金管理机构的基本职能科室应设立为归集（缴存、提取）、信贷（使用）、财务（会计核算、保值），为基本科室保障服务的科室办公人事、审计稽核、信息技术。目前，各地住房公积金管理中心设置科室时，基本都涵盖了这些部门，但是在设置科室职能上不全面或相互交叉，从管理职能方面就出现件好事就上，见难事就让的现象，形成相互推诿扯皮，办事效率低情况，要么经常调节科室之间职能。

(二)当地政府和住房公积金管理委员会所赋予的权力和责任

 住房公积金管理中心接受当地政府的领导下开展各项工作，并成立住房公积金管理委员会直接指导住房公积金工作。《住房公积金管理条例》第九条规定住房公积金管理委员会在住房公积金管理方面履行的职责：依据有关法律、法规和政策，制定和调整住房公积金的具体管理措施，并监督实施；根据本条例第十八条的规定，拟订住房公积金的具体缴存比例；确定住房公积金的最高贷款额度；审批住房公积金归集、使用计划；审议住房公积金增值收益分配方案；审批住房公积金归集、使用计划执行情况的报告。也就说，住房公积金管理中心掌握的具体可操作性的政策都是当地政府及住房公积金管理委员会决定的。

 那么，这些符合当地实际，具有可操作性的政策又是怎么制定出来的来。一项有效政策的提出，不仅有适合它的理论指导，而且要有适应它的实施条件，在这两个条件下大环境中制定出的政策，才能是有效的，具有可操作性的政策。我国住房公积金制度的大环境，具有指导性的理论性的文件就是《住房公积金管理条例》。实施条件就是这项政策的执行者通过实践操作，在政策的大环境下，逐步开拓创新，不断在实践操作中提出改进办法，提高办事效率和服务环境。这样，他们的意见科室认可，提出可行性方案，经单位讨论后，上报住房公积金管理委员会决定，由政府发文执行。也就说，住房公积金管理委员会的决定也有政策具体执行者的贡献，具体政策有具体科室负责落实，作为组织机构的科室就是各项有效政策的实践着和实施者，科室的意见也有上级决策的成果来源之一。照此看来，各地住房公积金制度执行中出现的差别也就不足为怪了。

 三、住房公积金管理中心中科室管理关系

（一）科室管理关系中管理主体

在行政法学范畴中，主体是具有独立行使权力的个人或组织。这里讨论的管理主体是以科室管理的观念上来说，虽然科室没有具备法人主体关系，但是，它代表主体行使某一项职能，这里，我们就引进这个概念，分析研究科室管理关系。科室管理关系中科室具有管理、行使自己事务的职能和手段。具体说，科室职能是具有行使国家一定权力的职能部门，按照职能需进行规范管理，功能一致，结构合理，资源共享的原则设立科室，使科室在自己的职权范围，使用各种合理合法的管理手段，完成各项职责内的工作任务。

作为科室管理关系的管理主体，其构成管理主体就是傅明贤教授讲的物质条因素有人员、经费、物质条件三个要素，通俗说就是人、财、物。这也是一个工作部门最基本的组成要素，缺一不可。住房公积金管理中心各科室都是要遵循这些组成要素，才能赖以生存、组织运营、开拓发展。

有了管理科室，就要开展科室管理和运营，就要办理该办的事情，使科室发挥它应有的作用。这就要科室管理中采取什么手段进行工作，体现科室管理人员办事能力。住房公积金管理中心科室职责主要是开展公积金业务而设立的，业务科室围绕工作实际情况，以制定计划、组织实施，检查考核为工作职责开展科室管理。在这个管理工程中，科室管理要取得效益，最大因素就是管理者的管理手段，管理手段说白了就是工作能力。科室管理不像行政管理进行多种宏观调控手段，而是凭借管理者个人工作能力的优劣决定科室管理效益的好坏。这就要求科室主要负责人能力的大小，体现一个工作能力大小，主要表现以下方面：1、政策理论水平，2、专业知识，3、职业经验，4、善于计划，5、创新意识，6、使用人才，7、培养科员，8、团队精神，9、严格考核，10、提出合理建议。有了工作能力，也要有好的管理方法，有一套完整的管理程序：合理计划------全面执行-----严格监督------意见反馈；基本的一套管理手段：会议要求------现场抽检------纪律保障------培训学习。这些能力和手段就是对科室管理关系中意识因素的精细化和具体化分析，引入住房公积金科室管理中一定具有积极作用。

（二）科室管理关系中管理相对人

在行政法学范畴中相对人是主体行为影响其权益的人和组织。这里讨论的管理相对人是以科室管理的观念上来说，科室管理关系中科室管理者对所管理的事务产生的过程和到达的结果。住房公积金管理中心科室管理主要是针对所管理的归集、提取、使用和保值过程和结果，这里的过程是对住房公积金制度当中政策的落实，资金的归集和使用及其的管理过程，结果就是通过住房公积金资金的运行所产生的经济效益和和社会效益。

按照行政法学范畴说，住房公积金管理中心科室的相对人是缴存职工和单位，但是，住房公积金管理中心是办理个人业务的单位，管理的住房公积金资金的归集和使用，具体的说，就是住房公积金大量的账务，对相对人（缴存职工和单位）的管理是这些账务的衍生品，只有通过账务关联着缴存职工和单位，所以，住房公积金管理中心科室主要管理的账务即事务。

住房公积金是一种住房基金，说白了就是钱，住房公积金管理中心就是管理好这些资金，这些资金从哪里来，依照国家政策，住房公积金管理中心管理科室通过归集过程、汇总资金，按照规定支持缴存职工贷款购房，支取还贷，还要增值保值的运作。这些过程始终围绕着账务管理进行的，充分体现了住房公积金管理特征，它管理的是账务的周期，资金从进入到支取，贷款从放贷到回收，始终是进行动态的管理，通过一系列的资金运作，管理者从在管理周期中，不断对账务计划、调整、监督、控制，达到各种账务协调一致，降低风险，保障安全。这个管理过程，就是对事务的管理过程。

住房公积金制度是一种住房福利制度，是对所享受的人群就有一定经济补助，是他们在住房方面的保障和消费。有了住房消费，加快了当地的住房建设，改善了职工的居住条件，促进了一定的经济发展，产生了一定的社会效益，住房公积金制度产生了一个良好的经济和社会成果。

     四、住房公积金管理管理中心科室管理关系中上级领导的影响

（一）政策的影响

一个职能部门的设置就是至少担负着一项国家管理职能，落实国家某项政策为目的。住房公积金制度是国家货币性分配住房政策，住房公积金管理中心是落实国家住房公积金制度的这项职能的管理单位，因此，住房公积金管理中心管理工作受到国家政策的调控是非常大的。

住房公积金管理中心成立之初，和房改办是一套人马，两个牌子，资金归集来源既有住房公积金，也有房改资金，信贷工作不但针对个人，也对单位发放项目贷款。当初，归集、信贷管理工作相对杂多，人少事多，加之住房公积金制度和房改工作都是新事物，在实践中探讨工作，管理工作基本上粗枝大叶，科室管理关系复杂而混乱。随着住房公积金制度进一步深化管理，国家对陆续分离了房改工作，停止了单位项目贷款工作，住房公积金迈向系统管理时期，管理职能也清楚明晰了，科室管理关系逐渐明朗化。

    国家政策对住房公积金职能科室的影响就一直没有间断过。住房公积金制度推行以来国家政策就不断强化管理，加强监督，随着房价飞速上涨，为了打压房价，限制二套房贷，针对房地产企业的项目贷款试点工作，还有即将开始的住房公积金上市试点工作，都对住房公积金职能部门有很大的影响，管理上就会产生的新职能和新手段，住房公积金管理中心科室管理关系也随之变化。

（二）上级监管机关的影响

在科室管理关系中监督机关对科室管理起着重要的作用。监督机关虽然没有直接对住房公积金管理中心进行领导，但是，他们对住房公积金管理中心在行使管理和运营过程中审批住房公积金管理办法、参加决策会议等方式进行事前监督，通过上报计划、报表，工作检查和督查等方式进行事中监督，年度审计和年终检查、媒体公示等方式进行事后监督。根据行政监督主体和对象的关系分类（以县级住房公积金管理中心为例），直接监督机构是：上级监督单位有省住房公积金监管处、市政府，同级监督单位有住建局、财政局、审计局、人行以及纪检部门，当事人和社会监督有住房公积金缴存单位和职工、媒体舆论监督。这些监督部门之中，上级监督机关对住房公积金管理中心科室管理关系影响最大。

上级监督机关通过对住房公积金管理中心的工作报告、工作指导和督促，审查资料，检查业务，召开会议等工作方式，实施监督。上级监督机关在工作检查过程中发现问题，要采用相对的措施，进行补救、调整和改进。这些措施当中，对科室管理职能在一段时间影响非常大，甚至科室管理工作都会围绕着这些问题进行，科室管理关系马上从日常账务管理中改变为处理问题账务有关的事务，采取的管理方式和使用手段也发生了变化。有时，上级监督机关采取先进的监管手段，使得有科室管理工作随之增加，管理方式和管理手段也发生着变化。这些势必或多或少影响着科室管理关系。

（三）直接领导的影响

    单位直接领导对科室管理  具有广泛而直接的影响，单位领导是通过制定科室职责和对科长的直接指挥而对科室进行的管理。直接领导对科室管理影响从科室日常工作到科室职能、从科员管理到科长任命、从具体办事步骤到工作流程、从业务办理到工作检查等各个方面，领导无处不在的指导和监控科室工作。

单位直接领导对科室管理工作的影响是不是单方面的，而是相互的、双向的。一方面是领导影响科室，首先，领导影响科室管理关系的方式有政策指导、制定规章制度、规范科室管理职责、部署工作任务等，通过这些方式，领导对科室管理关系进行调整和规范，影响着科室管理工作。其次，单位领导通过传达和下发文件、召开会议研究问题、现场指导和监督检查、统筹部署和个别调整、询问办事结果，评先罚劣等工作方式，指导具体的科室管理工作。再次，单位领导根据政府的安排阶段性学习和工作任务影响对科室管理关系，比如经常性的各种思想政治教育学习、帮乡扶贫、联村联户等工作直接改变部分科室管理关系，思想政治教育学习的科室管理关系的相对人就是科室的学习事务，帮乡扶贫、联村联户的的相对人就是针对脱贫致富工作的开展的各项活动，这些虽然是科室临时性的工作，但是能反映出科室管理关系的变化特征。另一方面，科室管理工作也经常影响着单位领导某些决策，一是单位领导对科室安排的工作，因受到科室工作人员的管理水平和工作能力无法全面按时完成，不得不把一些工作分散到工作性质近似的科室完成、二是科长的工作能力，单位领导就会把一些综合性强任务按照科长个人工作能力分配下去，势必影响到几个科室管理关系。

     五、通过良好科室管理关系设置住房公积金管理中心管理科室及职能岗位的探讨

     （一）对住房公积金管理机构探讨

 住房公积金制度在我国已经实行了20年，应该是成熟阶段了，符合我国的实际情况的住房公积金制度已经完全建立，但是，我国住房公积金管理机构混乱的局面没有彻底改观，值得探讨。

目前，我国住房公积金管理中心真正意义只有一级机构。住房公积金制度是在我国城镇范围实行的货币化住房保障制度， 直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟），设立住房公积金管理机构。这样的管理体制已经制约了住房公积金健康发展，出现了管理断层，不利于住房公积金管理中心形成一个完整的体系。设想模式一：在国务院成立一个独立的管理机构，统一管理的全国住房公积金管理中心。直辖市的住房公积金管理中心由国务院直接管理，其他省、自治区的建立国务院派出机构管理，对各省、自治区的设区的城市住房公积金管理中心进行直接管理，具体业务仍然由设区城市的住房公积金管理中心管理。这样国家对住房公积金进行统一有效的管理，增强资金风险能力，加快实现住房公积金初衷“居者有其房”的愿望，同时对庞大的住房公积金闲置资金进行全国或全省调动，提高的运营能力，增加资金的保值增值能力。设想模式二：对于目前住房公积金管理中心归属混乱的情况，应由设区城市的政府直接管理即直属于市政府管理，与其他部门脱钩。国务院制定政策，省有关部门进行直接监管，住房公积金管理中心独立运行。这样的管理模式虽然资金管理风险大，但是加大多部门监管力度，对住房公积金管理效果非常不错的。目前，在有的住房公积金管理中心已经出现这种管理模式的影子，苗头良好。

（二）应用科室管理关系设置住房公积金管理中心管理科室及职能的探讨

    根据住房公积金管理中心的管理职能和业务要求，服务住房公积金缴存职工的原则，住房公积金管理中心设置内部基本科室：归集管理科、信贷管理科、财务管理科。归集管理科主要职能归集资金、建立缴存单位和职工信息、登记缴存和提取记录，这个过程就是“拿进来”，是整个管理过程的基础，“拿进来，管理好”是归集管理科的主要职能和手段。信贷管理科主要职能审批发放个人住房贷款、贷款信息管理、归还贷款，这个过程就是“送出去”，是整个管理过程的运营，“送出去，收回来”是贷款管理科职能和手段。财务管理科主要职能住房公积金业务财会管理、经费管理、理财管理，这个过程就是“借鸡下蛋”，资金保值增值的理财理念是财务管理科的职能和手段。这些科室的科室管理关系都是处理事务，但不同科室根据不同职能，采取不同手段处理的各自的事务，体现出不同的科室管理关系。

这三大科室构成了住房公积金业务的职掌科室，其他科室的设立要以服务这三个科室设置。必须有：全面服务、维持单位正常运转的综合办公室（包括党务、工青妇、人事、后勤），专门服务住房公积金整体业务的信息技术科（包括信息管理、操作系统维护和更新、档案管理），监督检查为主的稽核审计科（包括账务监管、审批检查、审计委托银行账务）。这些服务科室的科室管理关系虽然职能大同小异，但是管理手段却大相径庭。

不过，住房公积金管理中心采用不同的管理模式，科室管理关系也会发生一些变化，就拿住房公积金管理机构设想模式来分别探讨科室管理关系的对科室管理和职能的影响。

按照设想模式一建立住房公积金管理中心科室及职能，除了基本职能是无法改变的，从政策法规、操作规范、住房公积金服务标准、统一办事程序等方面的职能，由上级机构进行制定或规定，住房公积金管理中心按部就班的执行，科室管理关系中体现出科室的上传下达、统一规范各项规定的职能。按照设想模式二建立住房公积金管理中心科室及职能，就要加强科室的各项规范制定职能，并督促执，即是规则的制定者又是规则的执行者的角色，这样的管理模式就可以考虑建立政策法规科室。分析不同的管理模式对中科室管理关系的探讨，仅仅是对科室工作的量和质初步差别进行对比，它们之间深刻的关系有待进一步研究。

(作者：郭永红, 工作单位：陇南市住房公积金管理中心)