对抚顺市住房公积金管理使用情况的调查与研究

 住房是人类生存和发展的必要的物质条件，是民生的一大主题。“安得广厦千万间，大庇天下寒士尽欢颜”是人们世世代代为之追求和奋斗的目标。建国50多年来，我国政府一直都在努力寻求一个能有效帮助民众解决住房问题的制度和途径。从1991年开始，适应社会主义市场经济体制发展的需要，我国逐步建立了住房公积金制度。住房公积金制度作为我国的一种住房社会保障制度，推行运作10多年来，以其特有的长期性、义务性、互助性和保障性为对住房具有迫切渴求的广大民众圆了住房的梦想。

抚顺市是从1993年开始实行住房公积金制度的。经过15年来的推行运作，抚顺市的住房公积金制度普遍建立起来，它的巨大作用和效益已开始显现，并正在日益发挥着越来越重要的作用。实践证明，住房公积金制度改变了抚顺人的生活、生活方式以及生活观念。

但是由于住房公积金制度是新生事物，在制度运行中，经常会出现这样或那样的矛盾和问题，从而会影响住房公积金制度的正常运行。因此，为了全面了解和掌握抚顺市住房公积金制度运行的基本情况，进一步加强对抚顺市住房公积金管理，抚顺市社会科学院与抚顺市住房公积金管理中心，联合开展了《抚顺市住房公积金管理和使用情况》的调查与研究。本次调研主要采取了调查与问卷相结合的方式，面向广大缴交住房公积金的单位和个人征求对住房公积金使用和管理的意见和建议。本次调查共发放1500份问卷，回收1430份，有效问卷1400份，有效率为97%以上。发放对象为缴交住房公积金的机关、事业单位以及企业，调查对象具有代表性。在调查和问卷的基础上，经过科学、详细的分析、归纳和总结，对抚顺市住房公积金的使用和管理情况有了一个比较全面的了解和掌握。

一、抚顺市住房公积金缴存使用的基本情况

抚顺市从1993年推行住房公积金制度以来，大胆探索，勇于实践，并在实践中不断完善制度，规范管理，住房公积金工作取得了较大的成绩。15年来共归集了各项住房资金32个亿，其中归集住房公积金累计达19个亿。1994年推出住房资金项目贷款以来，共投入房地产项目贷款5．8亿元；1999年国家颁布了《住房公积金管理条例》，从2000年起抚顺市调整了住房公积金贷款方向，开展了对职工个人发放政策性住房贷款，至今实现个人住房公积金贷款4．3亿元，以上两项累计向抚顺房地产市场投入10个亿的资金量，牵动其他资金投入4．5亿元，为解决抚顺地区百姓住房问题提供了强有利的资金支持。十几年来，住房公积金管理中心先后支持完成了新抚顺地区整体改造工程，建成160万平方米的住宅，为近3万户群众解决了住房困难问题；支持完成了搭连安居工程，建成了15万平方米的住宅，安置了2，300户动迁户；支持完成了教师公寓、公务员公寓、环卫公寓的建设以及各大企业、机关单位的自建职工住宅项目等，解决了近8万户住房困难职工的住房问题。截至到2005年底，抚顺市的住房公积金存量已达13个亿。

住房公积金制度的建立，对抚顺市推动住房制度改革、完善城镇住房供应体系、改善居民的居住条件、激活和促进我市房地产市场的快速发育和成长，拉动地区经济的发展起到了重要的作用。特别是1998年国务院颁布了《住房公积金管理条例》以后，抚顺市的住房公积金管理工作又走上了一个新的台阶，进入了法制化、规范化发展的轨道。

1、住房公积金的归集情况。缴交住房公积金以来，抚顺市住房公积金资金增量平均以每年29%的速度持续增长。（1）从缴交住房公积金的覆盖面看，据统计到2006年3月，全市建立住房公积金帐户的单位1，476家，而实际缴存住房公积金的单位1，087家，实际缴存住房公积金的单位占住房公积金开户单位的比例为73%；全市在岗职工人数为28．4万人，建立住房公积金帐户的职工人数为15．7万人，实际缴存住房公积金的职工人数为11．8万人，实际缴存住房公积金的职工人数占在岗职工人数的41%，占建立住房公积金帐户职工人数的75．08%。其中：机关、事业单位、国有企业职工住房公积金缴存情况良好，机关缴交率为100%、事业单位缴交率为73%、国有企业缴交率为73%；而集体企业、私营企业、港澳台等外资企业以及其他企业缴交率则普遍偏低，尤其在私营企业，住房公积金的缴交率仅为3%（见表）。

                 缴交住房公积金人数按单位类型分析情况表

（2）从职工住房公积金的月缴存额在工资中所占比例来看，抚顺市规定单位和职工个人月缴存住房公积金的比例为8%—15%，大部分单位和个人都能够按照这一比例来执行。部分经济效益比较好的企业单位和个人月缴存住房公积金比例已达到25%，高于规定的缴存比例，在实际执行过程中，大部分企业单位和职工个人月缴存比例达到8%—12%，部分经济效益不好的企业、单位和职工个人月缴存比例仅有5%左右，低于全市的平均水平。抚顺市的平均水平与省内平均水平持平。

2、住房公积金的个人贷款情况。从2000年推行住房公积金贷款以来，随着住房公积金贷款规模的不断扩大，住房公积金个人贷款呈稳步上升趋势。到2005年底，全市累计发放住房公积金个人贷款总额4．3亿元，累计发放住房公积金个人贷款户数达4499户，平均每户贷款金额为9．55万元，住房公积金贷款户数占同期全市居民户数的7．5%以上（2005年底，全市城市人口总户数为50．9万户）。而且，据有关方面统计，2005年在全市个人住房贷款中，住房公积金贷款量相当于工商银行、建设银行、农业银行三行个人贷款发放量的总和，占抚顺市商业银行个人购房贷款总量的20%。

3、对住房公积金政策的了解情况。为了全面了解和掌握抚顺广大市民对住房公积金的认识和利用情况，我们在调查问卷中共设计了14个与住房公积金制度有关的问题。通过问卷我们了解到大多数人是了解和支持住房公积金制度和政策的，其中：对于“您打算用商业贷款还是住房公积金贷款购房”，有1208份问卷的回答是“住房公积金贷款”，占有效问卷的86%；对于“您对住房公积金缴存、使用情况是否关注”，有1345人做了肯定的回答，占被调查人数的95%以上；对于“您是否了解住房公积金贷款利率比商业贷款利率低1个百分点”，有995人回答“是”，占被调查人数的71%。可见，抚顺市对住房公积金制度推行是做了大量的工作的，广大群众对住房公积金政策是比较了解和掌握的，态度是积极支持的。

二、抚顺市住房公积金存在的问题

住房公积金制度在抚顺实施10多年来，为抚顺地方经济的发展、社会的稳定、人们居住条件的改善以及构建和谐抚顺都起到了重要的作用。但由于住房公积金制度设计本身的缺陷，再加上受历史和现实因素的影响，以及抚顺自身因素的影响，在调查中我们发现，目前住房公积金管理和使用中还存在一些亟待加以改进、完善和解决的问题。

1、住房公积金覆盖面不高，缴交率低。

住房公积金制度实质上是一种住房社会保障制度，因而应具有普遍保障的特点。按照我国《住房公积金管理条例》规定，住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工缴存的长期住房储金。可见，按照住房公积金制度的设计，我国实行住房公积金制度的范围和对象十分广泛，除临时工、离退休职工和外资企业中的外籍员工外，应覆盖到所有单位的所有职工，包括进城务工的农民工。然而，抚顺市的实际情况却不是这样，由于受经济发展水平的制约以及机制上和观念上的影响，住房公积金覆盖面不高，与一些经济发达地区的大中城市相比差距很大。据统计2005年抚顺市有在岗职工人数为28．4万人，而2005年抚顺市实际缴存住房公积金的职工人数为11．8万人，覆盖面仅为在岗职工总数的41%，我市尚有16．6万的职工，其单位并没有为其缴存住房公积金，尤其是在一些民营企业、城镇私营企业、外资企业，大量存在着住房公积金应建未建、应缴未缴的现象，因而没有很好地体现出住房公积金保障普遍性的特点，影响了住房公积金作用的充分发挥。就抚顺市而言，缴存住房公积金的单位主要是机关事业单位以及经济效益比较好的国有企业，非公有制企业只占住房公积金缴存的极小部分。

2、各种经济类型的单位之间，住房公积金缴存额差距较大。目前，住房公积金的缴存和管理仍然是以“单位所有制”为框架建立的，带有很浓的“单位福利”性质。随着市场经济的发展，不同单位和不同行业之间收入差距不断扩大，而住房公积金的缴存，完全是以职工工资为基础的，因而这种收入差距不合理的现象又体现在住房公积金上。从抚顺市目前的实际情况看，住房公积金缴存水平的高低和能否按时缴存在很大程度上取决于单位经济效益的好坏。单位经济效益好，住房公积金就能得到及时、足额缴存，并且缴存数额较高；单位经济效益差或亏损企业，住房公积金就不能得到及时缴存，拖延、欠缴、少缴甚至是不缴。从某种意义上来说，住房公积金制度更多体现的是一种象征意义和身份符号。另外，在住房公积金缴存比例、标准上，企业往往是就低不就高，常常取下限比例，这样对企业来讲，既不违反政策，又能减少成本支出，对企业职工也有一个交代。

3、现行住房公积金的使用率不高，资金大量沉淀。住房公积金具有信贷资金的特点，必须周而复始地运营，不断地发挥其资金职能，重复地进行投入、周转和增值，这样，才能最大限度地发挥资金的使用价值。目前抚顺市住房公积金的使用率并不高，大量处于闲置状态。以2005年为例，全市共归集住房公积金36，665万元，发放住房公积金个人贷款11，467万元，资金利用率为仅32%，资金闲置率较高，影响了住房公积金作用的发挥。截至2005年底，全市住房公积金存款量已达8个亿，如何使这部分资金高效地运作起来，成为当前住房公积金管理中的一个主要问题。

4、住房公积金缴存存在着拖欠现象。市场经济体制的建立，使得各企业和各行业之间的竞争日趋激烈。一些企业为了在市场竞争中立于不败之地，想方设法降低企业经营成本，因而主观上不愿意为企业职工缴交住房公积金，避免企业经营成本的增加；而一些经济效益不好的企业，也没有能力为企业职工缴交住房公积金。因而，出现了很多企业欠缴住房公积金的现象，仅以2006年一季度为例：住房公积金累计缴交额为11，162万元，而同期住房公积金的欠缴额为1，815万元，欠缴额占实缴额的44%；应缴住房公积金户数为1，476户，而实缴住房公积金户数为1，087户，有389户欠缴住房公积金，欠缴面达应缴面的1/4。尤其是在一些改制企业，随意欠缴、停缴、缓缴住房公积金的现象非常突出和普遍。

5、住房公积金逾期贷款收回难度较大。住房公积金制度推行十多年来，逾期贷款的清收工作始终是困扰住房公积金管理中心的一个老大难问题。由于历史原因以及法律规定不尚明确，住房公积金贷款清欠任务艰巨，涉及问题较多，清欠阻力较大。住房公积金管理中心成立以来，累计发放各种贷款将近5．8个亿，逾期贷款累计为 1．7亿元，占住房公积金总额的 8 %，部分逾期贷款收回难度大。

6、对住房公积金管理和监督还不完全到位。由于我国住房公积金制度建立时间不长，尚处于探索实践阶段，目前还没有形成一个有效运作体系。因而在住房公积金日常使用和管理中，存在着一些漏洞和问题，如违规使用、挪用住房公积金的现象还偶有发生；部分企业挪用住房公积金用于企业生产经营和发放工资；在住房公积金贷款管理上存在着贷款审批手续复杂、办理时间长、部分地方服务不规范等问题。这些现象的存在也影响了住房公积金作用的正常发挥。

三、加强对住房公积金管理和使用的对策

为了充分发挥住房公积金的巨大作用，使我市住房公积金纳入正常化、法制化、规范化发展的轨道，对住房公积金管理、使用和监督，必须严格按照《住房公积金管理条例》规定的“管委会决策、中心运作、银行专户、财政监督”的管理原则进行。在此基础上，针对抚顺市住房公积金发展的实际情况，应采取如下对策：

1、强化住房公积金的归集工作，进一步扩大住房公积金的覆盖面。（1）加大对住房公积金的宣传力度。认真贯彻国家有关住房公积金的规定，加强和提高全社会对建立住房公积金重要意义的认识，使各用人单位和职工增加缴交住房公积金的自觉性，切实解决住房公积金缴存面过低问题。（2）扩大住房公积金的覆盖面。随着非公有制经济成分的发展，非公有制企业职工人数也会不断增加，要加大对非公有制企业住房公积金的征缴“扩面”工作，把那些游离在住房公积金制度之外的职工吸收到缴交住房公积金的队伍中来，使他们也能享受社会的这种住房福利待遇，充分维护中低收入人群尤其是弱势群体的利益。（3）强化各用人单位按时足额缴存的义务。按时足额缴存住房公积金是保护职工合法权益不受侵害的环节之一。对于没有建立住房公积金制度和不正常为职工缴存住房公积金的单位要详细摸底，分析具体原因，有针对性地做好住房公积金缴存工作。同时，严格法纪，严格征缴，对已属住房公积金缴交的单位和职工个人，都要严格按月缴交住房公积金，对没有建立住房公积金制度的企业加强处罚和执法力度，确保企业职工的合法权益不受侵害（4）制定合理的住房公积金缴交比例，缩小住房公积金缴存额度差距。确定住房公积金缴交比例涉及职工、企业、政府三方面的利益关系。科学核定住房公积金缴存基数，确定每年缴存住房公积金的封顶上限，缩小住房公积金月缴存额差距，纠正无序提高和畸形分配制度。采取多种措施，向低收入者倾斜，如罪地限制缴存额度，使中低收入者也能充分享受到住房公积金的福利待遇。

2、制定合理的住房公积金缴交比例，缩小住房公积金缴存额度差距。确定住房公积金缴交比例涉及职工、企业、政府三方面的利益关系。科学核定住房公积金缴费基数，确定每年缴存住房公积金的封顶上限，缩小住房公积金月缴存额差距，纠正无序提高和畸形分配制度。采取多种措施，向低收入者倾斜，如最低限制缴存额度，使中低收入者也能充分享受到住房公积金的福利待遇。

3、大力发展个人住房公积金贷款业务，提高住房公积金的使用率。目前阶段，体现住房公积金高效运营的一个最主要方式，就是积极推行住房公积金个人住房抵押贷款，因为只有把住房公积金贷出去，才能既为购房者解决资金问题，又能使住房公积金获得收益，从而最大化地体现住房公积金的价值。（1）住房公积金管理部门应树立服务意识，创新服务方式，应积极推行“一站式”、“一条龙”服务，建立有关部门联合办公制度，确实简化住房公积金贷款手续，缩短办事时间，增强服务意识，提高服务质量，为住房公积金贷款人提供便利。（2）要拓宽住房公积金贷款范围。要积极发展职工购买商品房、经济适用房、二手房、危改房、房改房及职工建造住房贷款，尽可能使缴交住房公积金的职工都受益。（3）要充分发挥现阶段住房公积金“低存低贷”的作用，积极推动住房公积金贷款业务的发展，使住房公积金制度的优越性真正满足职工购房贷款需要。（4）对沉淀在银行的住房公积金，应注重增值效益的提高。采取购买国债及集中账户存放等形式，在不违反住房公积金使用原则的前提下，提高住房公积金保值和增值水平。

4、强化住房公积金管理和监督制度。住房公积金的管理监督体系应是以财政监督为代表的一个完整的监督体系，应包括财政监督、行政监督、银行监督、审计监督、住房公积金管理委员会监督、工会监督、社会公众监督以及住房公积金管理中心内部监督，只有建立一个完整的监督体系，才能保证住房公积金安全性和专用性，规范住房公积金的管理行为。（1）要充分发挥住房公积金管理委员会的决策作用，定期召开住房公积金管理委员会全体会议，做好住房公积金管理中重大问题的决策工作。（2）确实把财政监督职能落到实处。财政部门应当真正负起监督职责，对住房公积金的归集、提取、使用情况进行全面的监督。对住房公积金的收益进行核实，统一上缴财政部门，由财政部门会同有关部门核定住房公积金管理中心的费用标准，由财政统一拨付、监督使用。（3）运用先进科技手段，对住房公积金实行网络化管理。对住房公积金管理中心和受托银行的资金账户实行上下级之间、同级中心与银行之间的联网，以保证数据的准确和一致，从而使住房公积金实现良性循环。（4）建立住房公积金外部审计制度，每年聘请会计师事务所对住房公积金的归集、贷款、投资、结息等进行全面审计，重点审计运用是否合规，是否有挪用住房公积金等违规违纪行为。

5、建立科学的资金经营运作机制，确保住房公积金的安全使用。资金在运作过程中总是与风险相伴的，住房公积金管理机构应根据目前住房公积金的现状，既要防止住房公积金沉淀资金过大，资金使用和增值效益较低的情况，又要严格按规定管理和运作资金，在国家规定的范围内让资金增值，严禁任何单位和个人挪用住房公积金，确保住房公积金的安全、完整、保值和增值。在住房公积金贷款发放中应（1）建立住房公积金贷款的“三查”制度、审贷分离制度、分级审批制度、信用评估制度，形成风险的预防、规避、分散、预警、转移和补偿机制。（2）积极加强住房公积金贷款风险管理，加强住房公积金贷前审查和还款情况跟踪监督，建立对逾期贷款的预警和催收机制，完善个人住房公积金贷款档案管理，通过建立风险防范机制，确保住房公积金的使用安全。（3）加快对逾期贷款和违规使用资金的清欠工作，力争使住房公积金资金损失减少到最低限度，保证缴交住房公积金职工的利益。（4）要提高全社会的信用意识，规范债务人的行为。

6、加强住房公积金制度的宣传，为住房公积金制度的进一步发展创造良好的舆论氛围、打下坚实的群众基础。住房公积金管理机构要加大宣传力度，采取多种宣传形式，宣传住房公积金的积极作用和政策优势，住房公积金的缴存权利和义务，全面介绍住房公积金贷款有关政策和办理程序，努力使住房公积金制度真正深入人心，家喻户晓，人人皆知。培养广大职工的维权意识，提高缴存住房公积金的积极性，使广大居民能够充分利用住房公积金优势贷款购房。